近些年，在产业政策的引导和支持下，中国制造业特别是高技术制造业在全球和中国经济的份额持续上升，产业升级进展显著。产业政策对巩固国家安全、加速新兴产业成长发挥了重要作用；即使是产生的一些产能过剩，在地缘政治动荡等背景下，也具有一定积极意义。然而，数据表明，受到产业政策驱动的中国产业升级，却没能同步的带动全要素生产效率的提升、居民工资增长和企业利润的改善，令人费解。
目前学术界有三种主要的解释：一是统计数据的度量存在一定偏差；二是产业升级存在“滞后效应”；三是政策扭曲市场机制，引发资源错配。不同的解释可以引发截然不同的预测和政策应对，可见这个问题研究的重要性。
中国产业升级的成就有目共睹
由于关键产业特别是高端制造业在国民经济和国家安全方面的重要作用，中国政府一直通过财政支持、金融税收优惠、提供低价土地、电力等资源、乃至产业引导基金等产业政策对战略性的产业进行扶持。
在国家战略的支持下，即使面对外部关税等不利条件，中国产业升级的成效十分显著。中国制造业增加值在全球的占比在2024年上升到27.8%，高出美国和欧盟接近一倍；中国在全球商品出口市场的份额也上升到14.6%，稳居世界第一。同时，从2017年到2025年，中国高技术制造业增加值年均增长9.7%，大幅高于制造业5.6%的年均增速。联合国工业发展组织甚至预测2030年中国工业增加值占全球比例可能进一步升至 45%。中国制造特别是高端制造似乎正在以势不可挡之势席卷全球。
从行业和产品来看，从2023年起，中国就已经成为全球第一汽车出口大国，上海特斯拉工厂作为特斯拉集团最大、最先进的单一工厂充分体现中国在全球新能源汽车供应链的中心地位。2024年，中国的光伏组件产量占全球的86.4%，也接到了全球新造船订单的74.1％，后者甚至引发美国国家安全方面的担忧。中国还在2024年安装了29.5万台工业机器人，占全球总量的54%。
产业政策推动了部分新兴和战略产业加速成长，并发挥了巩固国家安全、应对外部贸易争端的积极作用。在产业政策的支持下，中国的新能源汽车、光伏等产业得以度过行业低谷，目前已经居于全球领先地位；在西方国家对半导体行业实施广泛的出口管制后，国产半导体产业链挺身而出，填补许多领域的空白，降低了对外部的依赖；而5G通信网络系统的自主可控，也保障了国家信息安全。
即使是过度补贴引发的产能过剩，在一些条件下也具有正面意义。比如，有研究表明中国各级政府早期对稀土开采环保标准的放松、后期对稀土产业的各类补贴、虽然一定程度上导致了稀土领域的产能过剩和低价销售，但是也客观上造成海外竞争对手退出市场，让稀土产业链高度集中在中国，而对稀土的出口管制也成为了中国应对贸易摩擦的王牌之一。又比如，面对霍尔姆茨海峡当下的封锁，中东地区的铝的生产受到较大冲击；而中国原本“冗余”的电解铝产能反而可以起到弥补全球供给缺口的作用。
中国产业升级的三点异常
虽然中国打造高端制造业的战略的确成就巨大，但是却未能同步推动中国全要素生产效率提升、提高企业利润率和工资收入增长，未免令人不解。
一般而言，技术进步和产业升级通常有利于提升一个经济体的全要素生产效率或者“索罗剩余”——指的在投入同样的资本和劳动力的情况下，能生产更多的产出。然而，多方面数据似乎都表明中国生产效率的增长并不乐观。国家统计局的数据显示，近十余年以来，中国的全员劳动生产率增长总体放缓。而包括世界银行、北京大学光华管理学院、人民银行金融研究所等机构的估算也表明，中国的全要素生产效率的增长也出现了同步下滑。比如北京大学的估计认为，近十余年中国全要素生产效率的年均增速下滑到了1.8%，明显低于1978年-2008年平均4%以上的水平。
同时，技术进步和产业升级一般也会趋势性提升资本投入的回报和劳动者工资的增长，但是两方面的迹象也都并不是很明显。一方面，使用截至2025年底3782家上市公司的数据，剔除经济周期影响之后，2010年以来中国制造业企业资产收益率ROA似乎整体趋势性下行——这还是在存在大量补贴的情况下。
另一方面，中国劳动者报酬的增长可能也并不乐观。例如，2024年中国有约3亿农民工，是中国最大的单一就业群体，也是中国制造业劳动力供给最主要的来源。数据显示，中国农民工实际工资的增速从2010年以来也明显放缓，2016年以来基本维持低个位数的增长，2025年仅仅增长了2.3%，创出除疫情以外年份的新低。
中国生产效率增长放缓的三种解释
当然，技术进步未能提升全要素生产效率的现象并非中国所独有；学术界认为“测量偏差”、滞后效应、和资源错配可能都是技术进步与生产效率提升不匹配的重要解释，对当下中国产业升级面对的疑惑具有参考价值。
1.测量偏差
“测量偏差”指的是是经济统计无法充分捕捉技术进步导致的质量改进和消费者剩余的增加，导致对GDP数据和全要素生产效率的低估。
比如，受到摩尔定律的影响，电子产品的性能一直迅速提升，但是价格却明显下降。与5年或10年前相比，消费者可能花费更少的钱就可以获得一部性能更高的智能手机；然而由于GDP核算仅仅考虑消费者的最终支出，单就购买一部手机而言，技术进步反而可能导致GDP负增长并造成全要素生产效率被低估。
当然，这一现象在过去许多国家的产业升级历史上都出现过；但是否足以对企业利润和工资增长产生负面影响则值得探究。毕竟在索尼、苹果等企业的高速发展时期，产品更新换代快的同时，企业利润和员工收入的增长似乎也表现不俗。
2.滞后效应
滞后效应指生产率数据的提升会滞后技术突破一段时间。一方面，当新技术被发明之后，一批新兴产业快速成长时，一些旧产业和旧产品（以及就业）可能就会受到不利影响，甚至走向消亡。短期之内，庞大的旧产业中出现的生产率增长的下降，可能会超过新兴产业带来的生产率提升。效率提升真正展现的时点自然较晚。另一方面，新技术出现之后，社会需要投入大量的组织性资本来支持和补充，治理和监管部门也需要适应新的变化，尤其是在初期，这是新技术应用的学习曲线的一部分。这个过程也需要时间。
这一解释有一定道理。比如，作为新兴产业代表公司的比亚迪的ROE就在较低水平持续了多年，最近几年才出现明显回升。实际上中国全员生产效率的数据也在2025年有所回升。
当然，这一解释如果成立，排除周期因素，资本回报和劳动者报酬增长也需要出现趋势性的改善；中国的潜在经济增速也应该能出现超预期的回升。
3. 政策扭曲与资源错配
最后一种“产业升级之谜”的解释是政策扭曲：由政治因素主导的产业政策将会引发资源错配，导致生产效率方面的损失。
实际上，包括科技创新在内的所有“创新”从抽象意义上说不过是创造了一种让劳动、资本组合起来实施生产的新的生产函数；而只有参考售价与成本的市场竞争才能把那些真正创造“索罗剩余”的生产函数筛选出来：总投入不高于总产出的生产函数才能在市场化的条件下生存。中国的一些选择性支持行业和企业的歧视性产业政策对市场机制存在较大扭曲，可能使得这一筛选过程失效。
通过行政手段不计成本的增加对一些关键行业的投入，当然能够增加部分资本和技术密集产品的产出，甚至增加中国在全球市场的份额，但是在一个经济体总资源有限的情况下，反而可能造成总体上产出和收入的损失。例如，康奈尔大学的一份基于严谨微观数据的研究表明，2006—2013年间在中国造船业销售收入总计仅有1.4万亿元的情况下，各类产业政策投入了6240亿人民币的补贴，推动中国国内的造船业投资增加了140%，世界市场份额约29%上升到接近42%，其中几乎四分之三的产量增长是通过挤占对手国家的业务取得的。但是，由于大量低效的小企业进入市场和船价下跌，国内生产商仅仅获得了1530亿元的净利润，全球消费者剩余也不过2880亿元——其中仅有很小一部分属于中国。
中国产业升级之谜需要更多关注
IMF在2024年发布的最新研究表明，即使不包括政府引导基金等新型政策工具，中国产业政策的等效财政成本在2023年约占GDP的4.4%，若这一比例保持不变，2025年中国产业政策的等效财政支出超过6万亿人民币，规模相当庞大。评估产业政策支持下中国产业升级对宏观经济的影响因而也意义重大。
如果在产业升级明显的背景下，企业利润和工资收入增速低迷只是“滞后影响”的暂时现象，之后提升会拉动消费增长，从而增强中国内生性增长动力，是个好消息。然而，若资源错配的影响较大，考虑到投资回报边际递减，没有效率提升的增长不可持续，甚至可能引发中长期增长的放缓，则政策需要纠偏。这两个不同的解释可以引发两种截然不同的预测和政策应对，可见这个问题研究的重要性。从目前的情况来看，关于中国产业政策对于中国经济的影响，仍有很多问题需要继续深入探究。
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本文编辑徐瑾 jin.xu@ftchinese.com